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action Logement |
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Présentation |
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Historique d'action logement (anciennement 1% logement)
Parcourez l'histoire du logement social, de la création des cités ouvrières jusqu'à nos jours avec Action Logement.
1853 : A l'origine du logement social
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1853 |
La contribution des employeurs au logement de leurs salariés procède d'une longue tradition dont les premières réalisations concrètes coïncident avec l'avènement de la Révolution industrielle.
Dans un premier temps, l'entreprise cherche uniquement à résoudre le problème de son propre personnel et ne construit que pour celui-ci ; dans un second temps, les entreprises d'une même région ou d'une même profession s'efforcent de résoudre en commun le problème.
En 1853, une quinzaine d'entreprises créent la "Société Mulhousienne des cités ouvrières". Cette société se donne pour but de construire des maisons individuelles, avec jardin, mises à la disposition de la population ouvrière soit en location simple, soit en accession à la propriété, les mensualités ne devant pas dépasser le prix de location courant. Dix ans après, la société avait réalisé plus de 600 maisons.
De nombreuses sociétés de ce type se créent bientôt selon ce modèle. En 1894, il en existe 44. Elles vont donner naissance aux HBM (Habitations à Bon Marché), puis aux HLM.
En ce qui concerne les efforts à titre individuel, les plus importants ont été réalisés par :
- les Compagnies minières de charbon : 98 000 logements avaient été construits à la date de la nationalisation en 1945;
- les Compagnies de Chemin de fer dont les réalisations atteignaient 65 000 logements en 1939 lors de la création de la SNCF;
- l'industrie sidérurgique et la mécanique : les usines Schneider au Creusot, la firme de Wendel et la Société Lorraine-Escaut. En 1953, l'ensemble de la sidérurgie disposait de 54 000 logements.
- le secteur de l'industrie chimique et de la verrerie (Solvay, Cristalleries de Baccarat, St Louis, Péchiney, Ugine).
Il convient en outre de citer :
- Michelin, qui entre 1919 et 1936 construit plus de 3000 logements comportant une forte proportion d'individuels et de très petits collectifs qui figurent parmi les meilleurs prototypes de logements sociaux;
- la C.P.D.E, "ancêtre" d'EDF, qui avait adopté une formule d'aide à l'accession à la propriété et permis à 1300 de ses 5 900 agents de devenir propriétaires de leur logement.
1943 - 1952 : Une naissance spontanée issue de l'initiative privée.
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1943 - 1952 |
En 1943, l'initiative du Syndicat patronal du textile de Roubaix-Tourcoing donne à l'intervention des entreprises le caractère interprofessionnel et paritaire qu'il conserve aujourd'hui.
Des études menées en liaison avec les organisations ouvrières, débordant le cadre de l'industrie textile, aboutissent à la création d'un système d'allocation de logement et à la création d'un "Comité Interprofessionnel du Logement", en vue de réaliser un programme de construction de 15000 logements financé par une cotisation volontaire fixée d'abord à 1% puis à 2% du montant des salaires, l'occupation des habitations ainsi financées n'étant pas liée au contrat de travail. Fin 1953, 3000 logements sont déjà habités.
Dès sa naissance, la Participation des Entreprises à l'Effort de Construction (ou PEEC) s'appuie sur trois principes :
- interprofessionnel : plusieurs entreprises de secteurs d'activité différents mettent en commun leurs moyens pour loger les salariés et non plus seulement les leurs.
- décentralisé : les entreprises d'une même région, d'un même bassin d'emploi se regroupent dans ce but.
- gestion paritaire : rassemblant représentants des employeurs et représentants des salariés.
1953 : l'intervention du législateur.
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1953 |
Le gouvernement a compris la nécessité de "mettre les bouchées doubles" en matière de construction de logements.
En 1953, la loi rend obligatoire (sauf pour les entreprises du secteur agricole, l'Etat et les Collectivités locales, les établissements publics administratifs) l'investissement dans la construction de logements pour toutes les entreprises de plus de 50 salariés.
Le "Plan Courant" affiche un objectif ambitieux : 240 000 logements par an. Pour atteindre ce chiffre, il faut revoir la législation foncière : une loi donne aux collectivités publiques la possibilité d'exproprier les terrains nécessaires à la réalisation de zones d'habitation. Il faut aussi améliorer les techniques de construction : on commence à normaliser les procédés et les cahiers des charges intègrent des critères de confort : eau courante, gaz, électricité...
Malheureusement, la volonté publique n'est pas suivie d'effets. Les fonds publics manquent. Le 1% logement joue donc un rôle d'autant plus important qu'il est une des rares sources de financement du logement.
Les besoins sont pourtant considérables… Renault sort des murs de Billancourt et lance la "Dauphine" sur les chaînes ultra-modernes de Flins… La population se concentre dans les grandes agglomérations… Les familles s'agrandissent sous l'effet du baby boom… Et l'offre de logements neufs reste désespérément insuffisante. Au point qu'en 1954, à l'appel de l'Abbé Pierre, la France découvre que l'on meurt de froid dans les rues de Paris.
Le décret 53-701 du 9 août 1953 a fixé les modalités d'application très souples de la nouvelle obligation et son montant : 1% des salaires bruts versés.
L'investissement direct est facilité, de nombreux organismes collecteurs se créent. C'est le cas du GIC en juillet 1955.
1962-1974 : une reconnaissance du rôle des CIL.
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1962 |
Des programmes d'une ampleur inégalée sortent de terre : La Courneuve en région parisienne, le Mirail à Toulouse, les Minguettes à Vénissieux, le Haut du Lièvre à Nancy... La recherche architecturale n'est pas la préoccupation majeure. Grâce à la construction de masse et à la standardisation des logements, les prix baissent, permettant la généralisation d'équipements jusque-là réservés aux classes aisées. C'est l'avènement de la salle de bains pour tous, du chauffage central, de l'ascenseur, du vide-ordures individuel....
Pendant toutes ces années, le 1% logement joue un rôle déterminant. Non seulement par la masse des subventions qu'il octroie aux organismes HLM, mais aussi par la souplesse de son intervention. En débloquant immédiatement les fonds, les CIL permettent aux chantiers de démarrer, sans attendre le bouclage, souvent laborieux, des tours de table...En 1963, l'obligation du 1% est étendue aux entreprises de plus de 10 salariés.
Les CIL sont les partenaires incontournables des programmes de logements locatifs. Dès 1966, leur rôle est renforcé par la restriction des possibilités d'emploi direct par les entreprises, par la diminution du nombre des collecteurs (autres que CIL) et par la précision des modalités d'intervention du 1% logement qui protège sa nature privée et sociale : le 1 % n'est pas une taxe parafiscale, il doit être consacré à des logements dont le financement est aidé par l'Etat.
Le taux de participation est réduit à 0,9 % de la masse salariale. En effet, la masse financière que les CIL collectent auprès des entreprises ne manque pas de susciter des convoitises. En 1971, la loi rogne une première fois le 1% en affectant un dixième de la collecte au Fonds National d'Aide au Logement (FNAL) qui vient d'être créé. Ce n'est qu'un début...
1974 -1996 : des ressources ponctionnées.
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1974 - 1996 |
A partir de 1974, et parallèlement à une extension des possibilités d'intervention du 1%, le taux de la PEEC est régulièrement révisé à la baisse, et orienté vers des emplois relevant de la solidarité nationale (logement des immigrés, logement des familles défavorisées...).
De 1 % le taux du versement annuel passe ainsi à 0,45% en 1992.
Cette réduction reflète deux évolutions. D'une part, l'Etat se désengage en faisant supporter aux entreprises une part plus importante du financement du logement social. D'autre part, l'Etat fait clairement le choix de l'aide à la personne au détriment de l'aide à la pierre.
Le contexte économique n'est pas étranger à ce choix... Dans les années 70, l'inflation caracole autour de 12 à 14%. C'est l'époque idéale pour les accédants à la propriété à revenus modestes : s'endetter ne coûte pas cher puisque les remboursements se font en monnaie dévaluée. Des centaines de milliers de familles réalisent le rêve de devenir propriétaires d'une maison individuelle. Les CIL contribuent largement à ce mouvement en jouant le rôle de conseil auprès des salariés et en participant à la constitution de l'apport personnel.
En 1987, l'Agence Nationale pour la Participation des Employeurs à l'Effort pour la Construction (ANPEEC) reçoit pour missions essentielles de contrôler les règles de fonctionnement et de gestion des CIL, de proposer aux Pouvoirs Publics des adaptations éventuelles du taux de collecte et de gérer un fonds de garantie.
Le 26 octobre 1989 sont signés deux documents : une Convention d'objectifs passée entre l'Etat et les organisations représentatives des employeurs et des salariés et une charte définissant les modalités d'emploi du 1%. En vertu de ces documents, 9% des sommes recueillies au titre du 1% logement sont désormais utilisées en faveur des plus démunis., le taux restant fixé à 0,65% en 1990.
De 1986 à 1992, le taux de la PEEC a ainsi été abaissé jusqu'à 0,45%, cette baisse étant compensée au niveau de l'entreprise par un versement supplémentaire de 0,50% (soit un total prélevé de 0,95%) au profit de FNAL (Fonds National d'Aide au Logement), qui finance l'Allocation de Logement Sociale.
En 1995, les CIL contribuent de façon "exceptionnelle" à hauteur de 1 milliard de Francs au Fonds pour l'Accession à la Propriété (FAP).
En 1996, les organismes collecteurs signent une convention d'objectifs pour améliorer le fonctionnement du 1% logement et versent 953 millions au FAP. Cette contribution permet de financer le Prêt à Taux Zero (PTZ). Le 1/9ème et le 9%"insertion sociale" sont fusionnés.
La convention quinquennale "pour l'emploi de la PEEC en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières" est signée le 14 mai 1997.
Dans ce cadre, un plan quinquennal prévoit un effort particulier du 1% en faveur des foyers de travailleurs migrants. Par ailleurs, les collecteurs se sont engagés à consacrer 10 % des fonds collectés à des aides destinées aux familles ayant des difficultés d'accès ou de maintien dans le logement (aides à des bailleurs sociaux pour construire des logements ou aides à des personnes physiques).
1997 - 2001 : le 1%, auxiliaire de la politique publique du logement
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1997 - 2001 |
En 1997 et 1998, les CIL versent annuellement au FAP une contribution représentant un peu plus que 50% de leurs ressources (collecte et retours de fonds), soit plus de 2,134 milliards d'euros. Afin de maintenir leur capacité d'investissement, les CIL sont autorisés à recourir à l'emprunt auprès des banques.
Le 3 août 1998 , une nouvelle convention valable 5 ans signée entre l'Etat et le mouvement 1%, représenté par l' Union d'Economie Sociale pour le Logement (UESL) concrétise la modernisation du 1% logement.
La convention du 3 août 1998 a fixé pour cinq ans un nouveau cadre d'intervention, qui a permis la création de nouvelles aides (avance LOCA-PASS®, garantie LOCA-PASS®, prêt PASS-TRAVAUX®, prêt SECURI-PASS®, financement du logement conventionné). Cette convention a été novatrice à plusieurs titres :
- elle a créé des aides relevant souvent de l'aide à la personne, alors que le 1% logement intervenait traditionnellement sur de l'investissement,
- les aides sont destinées à un public plus large que les traditionnels bénéficiaires du 1% logement, notamment les jeunes de moins de trente ans,
- les aides sont distribuées selon le principe de droits ouverts. Ainsi, toute personne entrant dans les critères retenus a droit aux aides du 1% logement. Les signataires de la convention ont en effet tenu compte d'un contexte socio-économique nécessitant un repositionnement des aides du 1% Logement :
- une demande sociale en évolution : le chômage, la fragilité de la cellule familiale, les difficultés d'accès à l'emploi notamment pour les jeunes, le développement des emplois précaires ont profondément modifié les parcours résidentiels, segmenté la demande sociale et fait naître de nouveaux besoins dans le domaine du logement,
- la désinflation et la baisse des taux bancaires ont soumis à de nouvelles conditions le pouvoir solvabilisateur des aides traditionnelles du 1% logement,
- l'aide à l'accession a été prise en compte par la création du Prêt à Taux Zéro et a sensiblement solvabilisé un grand nombre de ménages accédants,
- le marché des travaux s'est fortement développé depuis plusieurs années. Il témoigne d'une demande en évolution, le parc existant jouant désormais un rôle majeur dans le fonctionnement des marchés de l'habitat.
La convention quinquennale a confirmé le rôle traditionnel du 1% logement :
- le financement du logement social a été réaffirmé. En 2003, 65 000 ménages ont été logés grâce au 1 % logement dans le parc locatif,
- les aides à l'accession ont été maintenues, mais ont fait l'objet de limitations au fil du temps (45 500 prêts pour 402 M€ en 2003).
De nouveaux emplois ont été définis :
- l'aide à l'accès au logement locatif (les aides LOCA-PASS®, 522 000 aides en 2003) : financement des dépôts de garantie et garantie des loyers et des charges,
- le financement des travaux à l'emménagement (le prêt PASS-TRAVAUX®, 105 000 en 2003 pour 686 M€),
- la sécurisation des accédants à la propriété pour l'ensemble des bénéficiaires d'un PAS, et pour les salariés des entreprises assujetties à la PEEC, quand leurs revenus imposables sont inférieurs aux plafonds d'éligibilité du prêt à taux zéro (prêt SECURI-PASS®),
- le financement de la remise en état des logements HLM, lors de leur attribution à un salarié,
- le développement du secteur des logements privés conventionnés neufs et anciens (dispositif Besson, conventionnement ANAH…).
Ces nouveaux emplois ont été complétés par la création en 2001 de l’aide MOBILI-PASS® (31 300 aides en 2003), une aide répondant spécifiquement aux besoins des ménages contraints de déménager pour des raisons professionnelles (financement des doubles charges de loyer, des frais de recherche de logement…).
La palette d'intervention du 1% Logement est donc aujourd'hui très large. Elle permet ainsi d'intervenir plus efficacement pour répondre aux besoins des ménages tout au long de leur parcours résidentiel.
Parallèlement à la création de nouveaux produits, le 1% logement connaît également un important élargissement de sa clientèle, puisque certaines aides ne sont pas limitées comme précédemment aux seuls salariés des entreprises assujetties à la PEEC. C'est notamment le cas des aides LOCA-PASS® ouvertes aux jeunes de moins de trente ans et aux étudiants boursiers, et du prêt PASS-TRAVAUX® ouvert aux salariés des entreprises du secteur privé non agricole de moins de 10 salariés, ces deux aides étant distribuées en droits ouverts.
2001 - 2006 : une nouvelle étape dans la mutation du 1% logement
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2001 - 2006 |
A la fin de l'année 2001, la signature de nouvelles conventions signées entre l'UESL et l'Etat mobilise désormais les ressources du 1% logement en faveur de 3 grandes catégories d'emplois :
- les investissements locatifs et le renouvellement urbain (opérations de construction-démolition) à hauteur de 457 millions d'euros par an
- les aides directes aux ménages (droits ouverts tels aides LOCA-PASS® et prêt PASS-TRAVAUX®), aides à l'accession à la propriété
- les versements à une Association foncière.
En août 2003, la loi de programmation pour la ville crée l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), dont la mission est de financer des opérations complexes de renouvellement urbain. Le 1% logement participe au financement de l’ANRU à hauteur de 457 millions d’euros par an.
Dans le cadre de la rénovation urbaine, il est prévu une participation d’un montant de 170 M€ (versé sous forme de prêts) pour reconstituer l’offre locative et financer des logements PLUS et PLAI.
Depuis 2003, une nouvelle offre de services en réseau concerne l'accompagnement de la mobilité professionnelle (CIL-PASS mobilité®) et l'assistance-logement des salariés en difficulté dans leur parcours résidentiel (CIL-PASS assistance®).
Des plates-formes de services, auxquelles chaque CIL est conduit à adhérer, ont été créées afin de regrouper les compétences des CIL et de partager leur expérience au bénéfice de toutes les entreprises.
En 2004, deux conventions (15 juillet et 27 octobre) ont conforté le rôle d’acteur majeur du 1% Logement dans la politique du logement mise en place par le gouvernement.
- engagement dans le nouveau dispositif du prêt social location-accession (PSLA)
- effort financier exceptionnel au développement de l’offre de logements locatifs sociaux dans le cadre du Plan de cohésion sociale : 210 M€ par an de 2005 à 2009 sous forme de subventions
La convention d’octobre a par ailleurs prévu la suppression de la possibilité pour les entreprises de se libérer de leur obligation de versement par la souscription ou l’acquisition de parts ou d’actions, ainsi que diverses dispositions concernant la PEEC versée à des collecteurs autres que les CIL et CCI.
En 2005, l’ordonnance du 2 août a relevé le seuil d’assujettissement des entreprises à la PEEC de 10 à 20 salariés.
En 2006, la loi portant engagement national pour le logement (loi ENL) du 13 juillet 2006 vise à augmenter la production de terrains constructibles, encourager les maires à construire, développer l'accession à la propriété et l'offre de logements en location à loyer maîtrisé et décents, lutter contre l'habitat indigne et faciliter le logement des personnes défavorisées.
Elle touche plusieurs aspects du logement : l'urbanisme, l'accession sociale à la propriété, l'investissement locatif, la lutte contre l'insalubrité, l'accès au parc locatif social, la modernisation des statuts des bailleurs sociaux, l'ANAH, l'accès au logement notamment pour les personnes défavorisées, les rapports locatifs, la copropriété, l'information des acquéreurs sur la qualité des biens, l'exercice de certaines professions immobilières….le secteur privé comme le secteur public sont concernés.
Elle clarifie le régime fiscal de la location-accession et innove notamment, avec la création de sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété, d'un régime de vente d'immeuble à rénover ou encore la mise en place de règles spécifiques pour les résidences services en copropriété.
®AVANCE LOCA-PASS, GARANTIE LOCA-PASS, PRET PASS-TRAVAUX, PRET SECURI-PASS, CIL-PASS mobilité, CIL-PASS assistance sont des marques déposées pour le compte d'Action Logement.
